Mercados de carbono: llegó la reglamentación, pero a destiempo

El 4 de agosto, a tres días de entregar el mandato, el gobierno anterior firmó dos decretos que atienden buena parte de la agenda pendiente de los mercados de carbono en Colombia. El Decreto 969 reglamenta el Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de Gases de Efecto Invernadero (PNCTE) y su puesta en operación, y el Decreto 973 crea el Sistema Nacional de Mecanismos de Mercado de Carbono e Instrumentos de Precio al Carbono, con criterios de integridad ambiental, salvaguardas, registro y reparto de competencias. Este último responde además a una orden que la Corte Constitucional dio en la Sentencia T-248 de 2024, tras encontrar vulnerados los derechos de las comunidades indígenas del Pirá Paraná en un proyecto de créditos de carbono.

El año pasado hice para el Banco Mundial un análisis del estado de estos mercados, a partir de entrevistas con una veintena de actores del sector y del contraste con las recomendaciones que la Comisión de Estudio para la Promoción y Desarrollo de los Mercados de Carbono le entregó al país en 2023. Lo organicé en los tres ejes que planteó esa Comisión: interacción entre instrumentos de precio, integridad ambiental, y gobernanza e institucionalidad. Vale la pena mirar qué tanto responden los decretos a cada uno.

En interacción de instrumentos, argumentaba que el impuesto al carbono, su mecanismo de no causación y el PNCTE operaban de forma desarticulada. El PNCTE, creado por ley en 2018, seguía sin reglamentarse, y sin él no había una señal de precio coherente ni una alineación clara con las metas climáticas del país. Tampoco existían los arreglos institucionales para participar en los mecanismos del artículo 6 del Acuerdo de París, mientras otros países de la región tomaban la delantera.

Ahí el avance es real, pero incompleto. El PNCTE ya tiene calendario con una primera fase entre 2027 y 2029 para probar las reglas y una segunda entre 2030 y 2031 con el programa completo. El precio de referencia de las subastas de cupos será la tarifa del impuesto al carbono, una forma concreta de conectar ambos instrumentos. Pero el decreto no define qué sectores quedan cubiertos, qué gases ni a partir de qué umbral, y sin esos tres datos no se sabe quién queda regulado. Sí quedó resuelto un vacío evidente ya que el Ministerio de Ambiente asumió como autoridad nacional para el artículo 6, lo que habilita al país para negociar transferencias internacionales de resultados de mitigación.

En integridad ambiental están los avances más sólidos. Faltaban las reglas básicas: cómo se demuestra la adicionalidad de un proyecto, qué metodologías se aceptan, cómo se regulan los organismos de validación y verificación, cómo se aplican las salvaguardas más allá de REDD+. El Decreto 973 define criterios exigibles de adicionalidad, incluida la financiera; le asigna al Ideam la aprobación de metodologías y líneas base sectoriales; y fija reglas de independencia para validadores y verificadores (prohibición de honorarios condicionados al resultado de la verificación, rotación obligatoria y separación entre quien valida y quien verifica). El Registro Nacional de Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (Renare), hasta ahora poco operativo, con subregistro de compensaciones y sin trazabilidad real, pasa de registro declarativo a registro habilitante y sin él no se pueden emitir certificados. La contracara es que las salvaguardas quedaron a medias. La herramienta para evaluar riesgos sociales y ambientales y su sistema de información están por construirse y, mientras tanto, siguen valiendo las de los estándares privados.

En gobernanza hay por primera vez un reparto explícito de competencias entre Ambiente, Ideam, Hacienda, el Organismo Nacional de Acreditación (ONAC) y la Superintendencia de Industria y Comercio, además de un comité técnico del PNCTE con Hacienda, Comercio y Planeación. Pero el diseño concentra casi todo en el Ministerio de Ambiente (donde mi análisis identificaba la necesidad de una mayor capacidad técnica, rotación constante del equipo de cambio climático y escasa coordinación con Hacienda y Agricultura) y deja cerca de una docena de reglamentaciones pendientes antes de que el sistema pueda operar. El Ministerio de Agricultura, clave en un mercado dominado por proyectos forestales y de uso del suelo, no aparece con funciones en ninguno de los dos decretos.

Reglamentar era necesario y urgente. Pero el propio Decreto 969 deja constancia de que su consulta pública cerró en septiembre de 2024 y de que las respuestas a los comentarios se publicaron en diciembre de ese año. Firmarlo veinte meses después, en la última semana del gobierno anterior, le resta discusión pública a decisiones complejas y le entrega al gobierno entrante la tarea de operar una arquitectura que no construyó. En las entrevistas que hice se repetía la sensación de que faltaba voluntad política para destrabar borradores que ya existían y el desenlace la confirma puesto que se firmó cuando ya no había que operarlo.

El nuevo gobierno ha manifestado interés en aprovechar el potencial de estos mercados, que solo por deforestación evitada, forestación y reforestación y mejora de la gestión forestal podría movilizar cerca de USD 1.100 millones al año entre 2021 y 2035. Por eso vale la pena que revisen los decretos con cuidado. 

Hay avances que conviene conservar, sobre todo en integridad ambiental y trazabilidad, y definiciones que urge completar. Derogarlos sería reiniciar una discusión de años; dejarlos como están, arriesgarse a un marco bien intencionado que nunca llegue a operar. La tarea del nuevo gobierno es encontrar un buen punto medio para el adecuado desarrollo de estos mercados.