Gobernanza multinivel: ¿quién cumple la meta climática de 2035?

Colombia se comprometió a que en 2035 sus emisiones no superen entre 155 y 161 millones de toneladas de CO₂ equivalente. Por su parte, el Ideam registró emisiones netas de 276,7 millones en 2024, un 23% más que en 1990. Esto implica un reto bastante exigente, porque significa recortar cerca del 42% en once años, con la tendencia hoy en dirección contraria. Buena parte de ese esfuerzo depende de decisiones sobre uso del suelo, transporte, residuos y ordenamiento territorial que no toma el Gobierno Nacional, sino alcaldes, gobernadores y concejos.

El asunto es urgente porque la definición de la ruta crítica que concretará las acciones del nuevo gobierno tiene fecha. La Ley 152 de 1994 establece que el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo debe presentarse al Consejo Nacional de Planeación antes del 15 de noviembre y que el proyecto definitivo debe llegar al Congreso antes del 7 de febrero. En unas diez semanas se define cómo será la arquitectura territorial de la acción climática de este cuatrienio.

En unas diez semanas se define cómo será la arquitectura territorial de la acción climática de este cuatrienio.

El reclamo habitual era que las ciudades no aparecían en los compromisos climáticos de los países, pero esto ha cambiado. El análisis más reciente de ONU-Hábitat sobre 128 Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) encontró que el 81% tiene contenido urbano bien desarrollado, frente al 49% del ciclo anterior, y Colombia quedó en la categoría más alta. Nuestra contribución nacional actualizada incorporó de forma explícita a los gobiernos subnacionales, en parte porque el país fue de los primeros en sumarse a la Coalición para las Alianzas Multinivel de Alta Ambición (CHAMP), lanzada en la COP28 y suscrita por 78 países.

Es decir que. Al respecto, la gobernanza multinivel busca resolver una falla de coordinación en la que las competencias que determinan las emisiones urbanas están repartidas entre niveles de gobierno que planean con horizontes distintos y presupuestos separados. La OCDE lleva años describiendo esto como un conjunto de brechas de política, capacidades, financiación, información y administración entre el nivel nacional y el local. El resultado típico no es la inacción, sino algo que puede ser más costoso que conlleva a esfuerzos duplicados, proyectos mal estructurados y metas nacionales sin doliente ni recursos. 

Que la brecha se puede cerrar lo muestra Europa, donde un informe del Pacto Mundial de Alcaldes (GCoM) y C40 documenta cómo los distintos niveles de gobierno amarraron la coordinación climática a instrumentos y recursos concretos. El diagnóstico ya está hecho en Colombia. El acompañamiento a Cali, Montería y Valledupar en el marco de CHAMP identificó tres cuellos de botella: incorporar el cambio climático en la planeación local, formular proyectos y conectarlos con los mecanismos nacionales de financiamiento; todos estos problemas relacionados con la falta de capacidad institucional. Como escribí hace unos meses en este espacio, el financiamiento climático urbano se concentra en Bogotá, Medellín y Cali, no porque las demás ciudades lo necesiten menos, sino porque no logran convertir sus necesidades en proyectos financiables.

(...) el financiamiento climático urbano se concentra en Bogotá, Medellín y Cali, no porque las demás ciudades lo necesiten menos, sino porque no logran convertir sus necesidades en proyectos financiables.

Lo paradójico es que la institucionalidad existe y está subutilizada. La Ley 1931 de 2018 creó el Sistema Nacional de Cambio Climático (Sisclima) con sus nodos regionales y ordenó formular Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales. En la práctica, muchos de esos planes existen, pero no tienen presupuesto, y sus horizontes no coinciden con los cuatro años de los planes de desarrollo territorial. 

Ahí hay una oportunidad para el nuevo gobierno. La Agenda ABC propone un Gabinete de Sostenibilidad Territorial, un presupuesto verde y una estrategia de financiamiento para implementar las NDC, todo lo cual va en la dirección correcta. Pero se debe fortalecer la coordinación con el territorio para que no se quede solo en el enunciado.

El Plan Nacional de Desarrollo puede abordarlo si incluye al menos tres elementos. Primero, hacer vinculante la articulación entre el ordenamiento territorial y las 62 metas territoriales que ya trae la NDC, bajándolas a los planes de desarrollo departamentales y municipales con reporte público de avance. Segundo, un programa de preparación y estructuración de proyectos climáticos subnacionales, que ataque de frente el cuello de botella de las ciudades intermedias. Y tercero, exigir evaluación de riesgo climático en los proyectos del Sistema Nacional de Inversión Pública y darle al Gabinete de Sostenibilidad Territorial el mandato climático que hoy no tiene, articulándolo con la Comisión Intersectorial de Cambio Climático en vez de crear una instancia paralela. Son medidas que, en lo esencial, son recomendadas por WWF y WRI.

Nada de esto es abstracto en este momento. Según el DNP, entre 2011 y 2023 el país invirtió 97,8 billones de pesos constantes en gestión del riesgo, pero el 82% se destinó a atender desastres y apenas el 13% a reducirlos. Ya estamos pagando la factura de no planear. 

Por otro lado, el país discute en paralelo un proyecto de ley de competencias, radicado en julio, que reglamenta el aumento del Sistema General de Participaciones del 29,5% al 39,5% de los ingresos corrientes de la Nación en doce años. En otras palabras, les daríamos más recursos y más responsabilidades a las entidades territoriales cuya capacidad para estructurar proyectos es, justamente, la que hoy falla. Discutir la descentralización fiscal y la acción climática en mesas separadas sería un lujo que no nos podemos permitir.

Discutir la descentralización fiscal y la acción climática en mesas separadas sería un lujo que no nos podemos permitir.

Los compromisos climáticos se cumplen o se incumplen en los municipios. Si el Plan de Desarrollo no baja las metas de 2035 al territorio, con recursos y con responsables, vamos a terminar con una contribución nacional calificada entre las mejores del mundo en el papel, pero sin una ejecución que dé cuenta de ella.